尤其政府在面临因复杂社会问题而产生的风险信息时，更需要不同类型的专业知识、实践经验以及社会力量的支持。

根据《宪法》第31条的授权性规定，全国人大实际上是通过《基本法》创设了在香港和澳门实行的特别行政区制度。具体来说，其主要表现是： 第一，《宪法》确认和维护了一国两制指导思想。

而新的宪制基础是什么这一问题，并不明确和清晰。第五，有利于保障和规范中央行使对特别行政区的管治权力。由此，《香港人权法案条例》在香港地区法律体系中获得凌驾性的地位[4]（P77）。彭真在解释《宪法》的规定时说，在维护国家的主权、统一和领土完整的原则方面，我们是决不含糊的。法治是治国理政的基本方式，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，而坚持依法治国首先要坚持依宪治国，《宪法》是治国理政的总章程、总依据。

包括香港特区在内的各界不得不反思产生这些问题和争议的根源，即治理香港的宪制基础仅仅是《基本法》，还是《宪法》和《基本法》？ （一）学界提出宪法与香港基本法共同构成香港宪制的基础 2007年，全国人大常委会举行纪念中华人民共和国香港特别行政区基本法实施十周年研讨会。《宪法》第87条第15项规定，全国人大常委会决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除。因此，公民知情权的宪法构造要在宪法权利体系的整体视角下，立足于风险社会背景下的现代化治理，通过宪法确认及其配套制度的构建，实现公民知情权的最根本保障。

而对于风险信息的发布，现行法律规范并没有严格区分其与普通政府信息之间的差别，而是一律要求及时准确全面。作者：周佑勇，中共中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部教授。正如有学者所言：传染病防控信息的发布，必须在强化的风险预防意识之中进行，对有可能造成重大疫情的任何信息，都不应轻易掩盖于‘信息黑箱中。正如有学者指出的，将法治精神融入国家治理，就是要确立和强化人权和公民权利神圣的观念和信念，确保在各种考量中，人权和公民权利具有优先性，这是使人活得自由且有尊严的内在要求。

因此，惟有赋予公众对风险信息充分的知情权，才能最大限度地避免危险的发生，公民的生命健康权也由此会得到更加有效的保护。这其中，普通政府信息发布、公开的目的多在于提高政府工作的透明度，以监督行政行为。

只有将现代信息技术运用于风险信息公开制度之中，才能进一步提高信息公开的效率和程度。尤其是疫情早期，部分医生曾在微信群分享关于冠状病毒的医疗消息，预警传染病风险，其实在客观上让公众对新型冠状病毒有了防范意识。与单向性、技术性、客观性的风险管理相比，多元参与、开放透明、责任明确、公正合理、广泛合作等已成为风险治理所遵循的行为法则。内容提要：面对现代风险社会，公民知情权保障已成为风险治理现代化的逻辑起点，迫切需要纳入法治化的轨道。

朱峥，东南大学法学院宪法学与行政法学专业博士研究生。只有从风险管理走向风险治理，以权利保障为最高价值，以人民的生命财产为第一考量，才能真正形成对风险社会有效治理的制度安排。同时，在疫情风险面前，并非所有的官员都是专业出身，对于信息结果的判断，必须充分重视和尊重专家的专业意见，让专家积极参与风险信息的发布、预警决策之中，以增强对于风险信息的安全性评价和准确性判断。但从目前信息发布的实际情况来看，省级以下的卫生行政部门已经实际在履行信息发布行为，其中既包括传染病的疫情信息，也包括突发公共卫生事件个案信息和总体信息。

同时，由于风险信息往往瞬息万变，而政府实际获取的风险信息却是有限的，因此有一分事实，就说一分话才是风险信息发布的要求，这既能够更好地保障公民知情权，也能够有效地提高政府风险治理和危机处置的能力。（二）公民知情权的性质界定：民主权利抑或综合性权利 知情权作为一种新型的公民权利，同时也是一种不断变化和发展的权利。

这显然不利于公民知情权及生命健康权的有效保障。信息通信技术可以使与政府和政策制定等相关的文件资料的获取变得简单、自由，并能赋予公民更大的潜能，可以监督和了解政府当中正在发生的事情。

如果公民无法获取必要的信息资源，就失去了社会参与的基本前提。由于风险信息具有高度的不确定性，政府在面对此类信息时，其作出的风险决策往往会陷入两难的境地，即面对未知和无知而决策，由此造成风险信息公开呈现出事后、保守、被动、单向等特征，无法满足公民对风险信息知情权的需求。政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。如果风险信息过度集中在某一个部门，甚至对风险信息刻意隐瞒和压制，则不仅会造成公众恐慌和误解，也会损及政府风险治理和危机处置的能力，错失风险治理防控的最佳时机，导致风险效应扩大。尤其是，知情权作为政府管理和公共政策过程所必须遵循的信息公开化原则，是使政治白箱化，从而成为保障民主机制有效运转的重要基础。其实，公开行为并不是某一特定的结果性行为，而应是一种过程性行为。

另一方面，公民知情权的综合权利属性不仅取决其所具有的权利内涵，而且取决于其与其他公民权利结合所产生的特殊权利效果，即许多公民权利的运行和实现都与公民知情权密切相关。风险信息判断不是一成不变的，随着人们对公共危机事件风险认知的完善及其风险治理能力的提高，一项风险信息的初步判断可能已经不符合政府的决策实践。

可见，惟有将公民知情权保障纳入法治化的轨道进行，才能更好地满足公民对于风险信息的合法诉求。这其中，既缺少信息发布的多级分工与多元互动，又缺少社会公众的普遍参与、交流以及专家的意见。

善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。究其原因，除风险信息本身判断的不确定性外，信息公开制度在运行上还存在信息发布权限的高度集中性、前置程序的封闭性和发布空间的单向性等问题，阻碍了公民对风险信息知情权的实现。

其次，良好的风险信息能力是风险治理的坚实基础，应当明确现代信息科技在信息采集、信息共享以及信息开放等三个方面的具体应用，消除风险信息流动的技术壁垒。此外，还应从根本上把知情权作为公民的一项基本权利写入宪法，加强其在根本法上的基础性的整体保障。尤其是在紧急状态下，风险信息如何快速有效地公开才是当务之急，而信息发布的集中性并不利于政府对公共危机事件的风险治理。虽然《突发公共卫生事件应急条例》对疫情信息报告时限作出了严格规定，但过于繁冗的报告制度把这种报告时限规定架空。

只有畅通风险信息在政府和公众之间的自由流动，让公民享有充分的知情权，才能不断增强公民抵抗风险的能力，并采取及时有效的防范措施。可以说，公民知情权保障了公民对各类信息资源的获取和占有能力，从而在客观上提升了公民对政治与社会公共生活的参与能力。

法治作为风险治理现代化的重要手段自然不可或缺，公民知情权保障必须在法治轨道上予以认真对待和重新构建。四、构建完善公民知情权保障的风险信息发布机制 风险治理现代化必须健全风险治理体系，并将其转化为治理能力。

（二）信息发布前置程序的封闭性 目前，我国《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《信息发布方案》等法律、法规和规章已经建立了较为系统的疫情风险信息发布前的报告、通报制度。公民知情权作为一种依法获取政府信息的权利，已远远超过作为传统政治权利意义上的民主参政、民主监督权，其在现代政府治理中越来越呈现出一种新型综合性的信息权利，包含着民主参与、秩序稳定、权利保障等多重权利属性和功能，其中尤其以权利保障的性质越来越突出。

前者以维护社会秩序和社会稳定为基本价值追求，后者则以保障公平正义和公民权利为基本价值取向。这种参与既是一种民主参与，更是一种公民对其他公共生活的社会参与。现代信息科技以其特有的技术属性正在改变信息公开的分配结构，逐渐打破政府对于信息资源的垄断，尤其对于重大公共卫生等风险信息的垄断，政府信息权力与公众信息权利之间的非均衡性正在消减。必须在强化的风险跟踪意识之中进行，持续将不断确定的信息发布，减少以往发布的信息的不确定性，甚至自我纠正过去发布的错误信息。

这种信息能力主要包括政府对各类信息的发布、传播能力和公众对各类信息的获取、占有能力。实际上，任何风险信息的收集、处理和编辑等工作并非仅仅由具有信息发布权限的行政部门独立完成。

从2003年的非典疫情到2020年初暴发的新冠肺炎疫情，都极大地考验着政府的风险治理和应急处置能力。另一方面，对于公众而言，现代信息技术在信息公开领域的运用，在客观上亦提升了其对信息资源获取、占有的能力，满足其对各类信息资源的利益需求。

随着大数据时代的到来，大数据利用对风险治理作用越来越突出，政府和社会公众可以快速获取和处理风险治理所需要的各类风险信息，通过多样化的数据计算，提高其对风险的认知并降低风险程度。假若公众可以及时掌握这些信息资源，就可以有效参与公共治理过程。